作者：中國社會科學院政治學研究所 孫瑩

由于美國參議院未能通過聯(lián)邦政府臨時撥款法案，聯(lián)邦政府非核心部門不久前曾被迫關門。這是美國聯(lián)邦政府2013年10月以來再次關門。政府停擺暴露出美國民主制度出現(xiàn)了問題，國家治理能力下降，也說明政治分化正在加劇。

美國政府研究中心主任迪歐尼在接受媒體采訪時說，美國現(xiàn)在比以往任何時候都要分裂。美國當前的政治分化在很多領域都有所體現(xiàn)，在選人用人領域體現(xiàn)得尤為明顯。

依據(jù)不同的任職方式及任期，美國聯(lián)邦政府公務員大致可以分為兩類：一類是政務官，一類是事務官。政務官需總統(tǒng)提名，且任期會隨總統(tǒng)的卸任而結束。事務官則是通過考試錄用的職業(yè)性公職人員，亦被稱為職業(yè)文官。雖然總統(tǒng)對政務官有任命權，但這種權力卻受制于國會。美國憲法規(guī)定，必須征得參議院“建議和同意”之后，總統(tǒng)才可以順利任命政務官。然而，憲法主要是確立總統(tǒng)與國會相互制衡原則，對于總統(tǒng)任命官員的選擇并沒有相應的具體標準。

在這種格局下，人事任命成為各方權力斗爭的焦點和籌碼。一方面，總統(tǒng)與國會相互制衡，一些重要的人事任命往往需要在臺前幕后達成妥協(xié)才能推行。另一方面，總統(tǒng)提名僅限于政務官員，龐大的職業(yè)文官體系在政府內部會對總統(tǒng)形成某種制衡，而這也可能成為國會制衡總統(tǒng)的抓手。進而，總統(tǒng)、國會和文官形成錯綜復雜的制衡甚至爭斗關系。

根據(jù)法律，任命程序分為提名和審批兩個過程。在提名階段，主導權在總統(tǒng)?？偨y(tǒng)一般會從本黨派中選擇合適人選，以確保今后政策的一貫性，也便于政策落實。到了審批階段，制衡權會轉移到國會手中。政府與國會之爭也主要體現(xiàn)在這一階段。國會可能通過一些具體手段來制衡總統(tǒng)任命。國會設立相應的委員會，對被提名者進行能力、經(jīng)歷、背景等多方面的審查與聽證，然后才交付參議院表決。在審查程序完成后，委員會主席還可以用推遲聽證的方法來拖延對被提名者的投票，使其無法進入最終的參議院表決。即使被提名者成功進入?yún)⒆h院辯論及最終表決階段，反對者也可以利用“阻撓議事”規(guī)則來無限制地拖延辯論時間，達到中止提名的結果。這一套繁瑣冗長的審查表決程序讓國會有大量空間來給總統(tǒng)任命制造麻煩，總統(tǒng)新政府人選的落定有時會步履維艱。

比如，2017年特朗普任職后不久，參議院民主黨領袖舒默就以其議題與競選承諾不符為由，要求參議院進行多輪質詢、多日聽證，嚴格審查其提名人選及相關議題。隨后，特朗普任命的國家安全事務顧問弗林因爭議事項辭職。另一名特朗普提名的教育部長德沃斯，在參議院投票時竟然出現(xiàn)50票對50票的平局，只好請出副總統(tǒng)投下決定票，才助其涉險過關。

總統(tǒng)任命受到阻礙，在政府、國會相互制衡格局下已經(jīng)成為慣例。這種制衡制度，在設計之初是為了實現(xiàn)各方權力的有效制約，但在后來的實際運行中不斷暴露出弊端。在美國當前不同黨派對立加劇的背景下，制衡制度中的弊端被放大。

隨著政治分化愈演愈烈，參議院對總統(tǒng)政策的批準認可變得更加艱難。這種所謂的制衡極大削弱了政府治理能力，導致政府及國會公信力下降。治理能力減弱，政府回應性變差，矛盾的延續(xù)反過來又加劇了社會“求變”的訴求。美國政府能否從根本上彌合社會分歧，解決當下的迫切問題及矛盾，還需在實踐中尋找答案。實際上，不僅是任命權，彈劾權及財政權都可能成為府會之爭的領域，更加分化的政治對立今后也很有可能在美國政治中上演。怎樣預防或糾正這種現(xiàn)象，是西方國家政治體制繼續(xù)發(fā)展以及治理能力提升所需要認真解決的問題。

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