體現(xiàn)時(shí)代要求 反映地方特色

地方立法，整裝再踏新征程

【法眼觀】

近日，甘肅“為蘭州拉面立法”的話題登上熱搜。作為店面遍布全國(guó)的地方小吃，蘭州拉面廣受食客喜愛(ài)，但也有“全國(guó)的蘭州拉面一年用不了一頭牛”“吃了四家店，四家四個(gè)味”等不少因個(gè)別店面操作不規(guī)范引發(fā)的吐槽。得知《蘭州牛肉拉面產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》已列入甘肅省人大常委會(huì)2023年度立法工作計(jì)劃調(diào)研項(xiàng)目，不少人紛紛寄希望于立法規(guī)范，建議給蘭州牛肉拉面制定標(biāo)準(zhǔn)，以地方立法規(guī)范地方名吃，擦亮地方名片。

打開(kāi)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，我國(guó)現(xiàn)行有效地方性法規(guī)達(dá)1.3萬(wàn)多件，璨若星辰。全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室主任臧鐵偉表示，黨的十八大以來(lái)，各地制定修改了一大批體現(xiàn)時(shí)代要求、反映地方特色的法規(guī)，為促進(jìn)地方貫徹新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、加快治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升、提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。今年3月，有“小憲法”之稱的立法法迎來(lái)第二次修改，地方立法“擴(kuò)容”“增效”。法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，立法法修改反映了我國(guó)地方立法工作的進(jìn)步和法治環(huán)境的變化，也為地方立法開(kāi)拓了更加廣闊的空間。

吸納民意、匯集民智，更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用

在中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授鄭毅眼中，自2015年立法法修訂賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)以來(lái)，地方立法領(lǐng)域更加多元化，涵蓋面更加寬泛，立法類型進(jìn)一步豐富，“小切口”“小快靈”立法漸成優(yōu)勢(shì)和趨勢(shì)。與此同時(shí)，作為中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)理事的鄭毅明顯感受到，在參加立法理論學(xué)術(shù)活動(dòng)時(shí)，除了學(xué)界同人，各地立法工作者也會(huì)積極參與其中；各地各類立法項(xiàng)目中，也越來(lái)越多見(jiàn)到學(xué)界專家身影。

“立法學(xué)術(shù)活動(dòng)，部門法學(xué)者、立法工作人員參與熱情明顯提高，這對(duì)立法學(xué)研究格局來(lái)說(shuō)也是一個(gè)改變?，F(xiàn)在立法都在網(wǎng)上征求意見(jiàn)，甚至直接委托學(xué)者去起草專家建議稿，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的互動(dòng)也在不斷深化，立法質(zhì)量不斷提升。”鄭毅補(bǔ)充道。

在黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局下，此次立法法修改，將堅(jiān)持全過(guò)程人民民主，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)寫入其中，規(guī)定立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽(tīng)取基層群眾和有關(guān)方面意見(jiàn)。

自2015年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委已在各地設(shè)立31個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，輻射帶動(dòng)全國(guó)各地設(shè)立5500多個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作格局。截至2022年12月，有142部法律草案征求全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)，收集了1.5萬(wàn)多條意見(jiàn)，采納意見(jiàn)達(dá)2800多條，在談到地方立法工作的成效和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，臧鐵偉將“堅(jiān)持和踐行全過(guò)程人民民主的立法實(shí)踐更加生動(dòng)”列在其中。

江蘇省人大常委會(huì)法工委辦公室主任趙曉明告訴記者，過(guò)去5年，江蘇省人大常委會(huì)法工委將基層立法聯(lián)系點(diǎn)擴(kuò)充到20個(gè)，新的基層立法聯(lián)系點(diǎn)既有基層自治單位和基層政權(quán)組織，也有市縣級(jí)執(zhí)法司法和政務(wù)服務(wù)等部門，真正做到了“班次更多、線路更廣、覆蓋更全”，參與了所有立法項(xiàng)目的意見(jiàn)征求。他表示，要進(jìn)一步拓寬公眾參與立法的方式和途徑，更好發(fā)揮專家智庫(kù)和基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用。

在采訪中，不少專家學(xué)者和立法工作者，都對(duì)未來(lái)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在立法工作中的作用寄予厚望。在解決了“有沒(méi)有”的問(wèn)題之后，解決“好不好”將會(huì)提上日程，社會(huì)各界參與立法工作途徑將會(huì)更多，作用也將更強(qiáng)。

立法權(quán)限擴(kuò)容，地方性基層事務(wù)或成立法熱門領(lǐng)域

此次立法法修法的另一亮點(diǎn)，是完善設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限。除了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)，新法增加規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“基層治理”事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任童衛(wèi)東日前撰文表示，此處修改是“考慮到設(shè)區(qū)的市的特點(diǎn)和地方創(chuàng)新基層治理的實(shí)際需要”。

地方立法權(quán)限是各地關(guān)心的話題。2015年以來(lái)，各界對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范圍的界定討論不絕。童衛(wèi)東在其文章中表示，在設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的實(shí)踐中，不少地方就特定的具體事項(xiàng)來(lái)函詢問(wèn)是否屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，全國(guó)人大常委會(huì)法工委基本上都作了肯定答復(fù)，支持設(shè)區(qū)的市的立法需求。因此，實(shí)踐中對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范圍的理解和把握是較為寬泛的。

“地方立法權(quán)限的范圍、邊界在什么地方？對(duì)于地方立法充分發(fā)揮主動(dòng)性和積極性非常關(guān)鍵。”鄭毅對(duì)記者說(shuō)，希望日后權(quán)威部門能夠?qū)?ldquo;基層治理”事項(xiàng)進(jìn)行進(jìn)一步明晰，以避免概念模糊造成地方立法“保守化”傾向。

“未來(lái)，地方立法一個(gè)非常重要的增長(zhǎng)點(diǎn)，可能會(huì)在地方性事務(wù)。”鄭毅認(rèn)為，國(guó)家立法觸達(dá)不到、具有鮮明地域特色的地方性事務(wù)，以后或可成為地方立法大有作為的空間。臧鐵偉在談到貫徹落實(shí)黨的二十大精神主要舉措時(shí)也特別提到，注重提高社會(huì)基層治理能力和水平，切實(shí)發(fā)揮地方立法在完善法治、保障善治方面的職能作用。

區(qū)域協(xié)同立法，機(jī)制建設(shè)宜在先

2020年1月，《京津冀機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》橫空出世，三地條例文本統(tǒng)一、各自審議表決、同步出臺(tái)，成為京津冀協(xié)同立法的標(biāo)志性成果。

協(xié)同立法，也是近年來(lái)地方立法工作一抹亮色。中央人大工作會(huì)議明確提出，建立健全區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法工作機(jī)制。2022年修改的地方組織法，也對(duì)區(qū)域協(xié)同立法作出了原則規(guī)定。在實(shí)踐中，京津冀、長(zhǎng)三角已經(jīng)形成比較成熟的立法協(xié)同工作機(jī)制，在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保、大氣污染防治、交通一體化等方面發(fā)揮了積極作用，山西、福建、山東、四川等不少地方也進(jìn)行了積極探索。此次立法法修改，增加規(guī)定地方“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”“可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”。

北京市人大常委會(huì)法制辦法規(guī)一處處長(zhǎng)李貝見(jiàn)證了京津冀推動(dòng)制度機(jī)制建設(shè)、不斷探索拓展立法協(xié)同領(lǐng)域的過(guò)程。“京津冀協(xié)同立法最重要的一點(diǎn)，是在起步階段就注重制度建設(shè)。制度框架的確立，使得三地在立法工作中，有理論研究、有工作交流、有具體問(wèn)題的攻關(guān)，有相互之間對(duì)具體立法工作和項(xiàng)目提出的意見(jiàn)建議，得以順利在立法工作的多個(gè)層次開(kāi)展協(xié)同。”李貝說(shuō)。

盡管三地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同、大氣污染防治重點(diǎn)各有側(cè)重、在新車和在用車輛執(zhí)行的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致性等方面也都不盡相同，但有了協(xié)同機(jī)制在前，三地最終實(shí)現(xiàn)法規(guī)名稱一致、章節(jié)結(jié)構(gòu)一致、協(xié)同防治一致、主要治理制度和法律責(zé)任趨同。

無(wú)獨(dú)有偶，已開(kāi)展多次區(qū)域協(xié)同立法的長(zhǎng)三角地區(qū)，也將區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制放在重要位置。2018年，蘇滬浙皖三省一市人大常委會(huì)法工委正式簽署了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，明確區(qū)域地方立法協(xié)作的原則、機(jī)制、方式及范圍，將協(xié)同立法納入制度化軌道。

“區(qū)域協(xié)同立法，將機(jī)制建設(shè)擺在前面，可謂‘磨刀不誤砍柴工’。”鄭毅表示，我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)資源稟賦、歷史文化等情況不同，機(jī)制建設(shè)也會(huì)不盡相同。目前很多地區(qū)的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制還處在探索階段，此次立法法修改為這種探索提供了

一個(gè)很好的制度彈性。

(光明日?qǐng)?bào) 記者 劉華東 本報(bào)通訊員 鄭歷惠)

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